乡村规划到底有没有用？

中国城市科学规划设计研究院院长 方明 

自古以来，中国的乡村大都是风水先生选的址，是乡里的乡绅能人画师构思出来的，再加上能工巧匠建设出来的，通过岁月的演变，自然的发展，逐步形成了今天的村庄格局与风貌，并没有现代意义的乡村规划设计。

但是由于长期以来乡村规划理论基础很匮乏，从事村镇规划的人才极其缺少，再加上经费不足，重视不够等多种因素，造成了乡村规划大量简单照搬城市、注重形式、内容空洞，农民看不懂，实用性极差，花了不少冤枉钱，没有什么效果。

所以很多同志认为乡村规划没什么用，学界也有不同的看法，认为自古乡村没有规划，不要去做规划。那么乡村规划到底有没有用呢？

一、乡村规划有没有用？

1、现有的乡村规划大都没什么用！

广大乡村需要的是实际建设，规划在乡村无用武之地。未来，乡村人口会进一步减少，而且部分乡村还会消亡，多元分化式的衰减是乡村发展的总趋势，增量规划的用处不大。

乡村自古是自治的。过多的外来的干预，适得其反。规划如果得不到认同和参与，更得不到执行。

乡村规划设计更注重具体的点、具体的做法。大部分城市规划设计院并不熟悉乡村，往往是简单的把城市的规划照搬照抄到乡村去。

2、有针对性的、简洁的乡村规划很有用，还能省钱和赚钱！

乡村如果规划好了，能为城乡发展提供巨大的支持，提供和节省海量资源，特别是在未来资源更加严控的时期。好的乡村规划可以起到以下的作用：

摸清乡村资源的家底。乡村里有历史文化、自然山水、大量的建设用地和耕地资源，还有很多社会、文化、行政资源。几千年所形成的乡村格局和选址，是农耕文明最好的遗产。通过精细化的乡村规划把这些资源找出来，对各级政府都是非常重要的一件事。

精准的管控节约好乡村用地。我们国家有各个层级的规划，但是只有到乡村规划、村庄规划，才能真正精细的和落地的把乡村用地管理好。乡村的存量建设指标是一笔巨大的财富。然而村庄里用地却十分复杂，十分低效。

规范乡村建设的行为。当下的乡村建设行为多是盲目的、低效的、散乱的，没有统一的规划具体指导乡村建设的实施。广大乡村最缺技术支持和技术服务，简单实用的乡村规划能为乡村地区大量重复低效的建设节省出大量的资金。

明确农村建设许可的管理。农民建房一直是自己说了算，在当下融入城乡的过程中，一样会需要管理和确权。同时，乡村盖的房子也存在着质量安全问题。在乡镇统一管理是最佳的选择。

高起点规划的乡村让城市更加美好。美丽中国离不开美丽乡村，不久的未来，逆城市化将出现，这需要为未来城市人回乡村预留出好的生态环境。

二、乡村需要什么样的规划？

乡村规划有着什么样的市场需求，同时又存在着什么样的实际问题？从政府部门，乡村百姓及相关企业角度来讲，大家似乎都不太重视乡村规划。为什么会出现这种现象，原因大概有以下五个方面：

一是以城市为主导的村镇规划在农村很多都用不了。由于我们国家的城乡二元结构，城市土地和农村土地不是一个性质，城市规划的理念、体系和标准与农村实际情况格格不入，对农村的指导作用也大打折扣。

二是农村地区土地大都是承包给村民。宅基地都是村民所有，农村的很多土地大都分光了，集体能说了算并不多，乡村规划不能随意规划。

三是很多基础设施和公共服务项目并不符合农村的实际情况，比如北方某城市上级投资在乡村建了公厕，标准很高，但是由于没有水或者是维护经费，平时都锁起来，闲置了资源。

四是乡村很多需求项目得不到解决。比如有些村子需要液化气站的用地，但是在规划中没有具体安排，没法解决用地的问题，项目没法落地。

五是很多城市超前的理念不符合乡村的实际情况。比如把城市的一些太阳能浴室、太阳能路灯用到乡村去，在实际运用中很难推行。

综上所述，乡村不是不需要规划，而是不需要存在各种问题与不接地气的规划。那么，当下的乡村到底需要什么样的规划呢？

一是需要能解决问题的规划。农村规划也搞了好几轮，但真正解决农村问题的规划并不多。一些规划表面上是乡村规划，实际上是为城市或大项目腾挪建设用地指标，从根本上就不是解决农村问题的。

二是需要能带来发展的规划。近年来，到农村开展乡村旅游和现代农业的项目也不少，但由于农村缺乏整体规划，很多投资商不敢贸然投入；有些胆大的硬着头皮建了项目，却经常被当做违法建筑一拆了事。乡村规划如果不能解决乡村发展问题，其作用必然大打折扣。

三是需要能改善生活的规划。目前农民建房改善居住条件的热情很高，但很多地区多年不批宅基地，农民建房缺乏政策支持。一些城乡结合部地区为了发展“瓦片经济”建设了大量出租房屋，但是与之配套的基础设施却十分缺乏，从而造成了吃水难、用电难、如厕难等诸多问题，有的还引发火灾，造成安全事故。

三、以需求为导向编制乡村规划

在乡村振兴背景下，构建乡村新格局、乡村产业、生态宜居的环境、乡村文化的传承与发展、农村的基础设施、乡村治理等多个方面都需要乡村规划的指引和空间的落地，重点突出以下几个方面。

1、乡村产业在空间的落地和建设指引

乡村产业的发展是乡村的关键，之前乡村往往做了很多产业的研究，但是绝大多数并没有在空间落地，没有具体建设指引，没有规划。产业的研究与规划落地，形成两张皮。比如养猪场具体放哪里，在哪里搭建大棚，在哪里放牧，在哪里种植，哪里保护山林，都没有落到空间实处。

2、农村人居环境是乡村规划的重点

乡村的产业需要政府的引导，产业真正的发展更多靠市场去推动，农村公共环境却是政府应该重点提供的，因此乡村规划的主要工作对象是乡村人居环境。

农村人居环境所涉及的垃圾用什么模式收集、清运和处理、污水怎么处理或利用、基础设施用什么标准或选型、乡村风貌用什么风格、绿化的树种和数量等多方面的内容都是我们乡村规划的工作重点。

3、加强空间和土地的精细化管理

乡村个体小，分布散，土地情况复杂，有各种不同用地，如集体建设用地、宅基地、耕地、林地、坡地等，这些用地都需要是具体的在空间的研究、精细的管控、用途的指引，需要具体在土地的落实，需要精细化、准确化的管理。

4、针对乡村建设的热点

当前乡村建设需要什么内容，就是我们规划的重点。要具有针对性，实效性和实用性。农村建什么，我们重点规划什么，让我们的规划与建设结合起来，以需求为导向。一些不着急，未来要发展的事情，可以先放一放。

农田怎么整治，农村住房怎么建、沟渠边坡用什么材料、桥梁用什么形式、大棚、村庄入口怎么布置、村内道路用什么材料、树木花草怎么栽、路灯选用什么形式……还要针对村内的绿化、村入口、村中心、公共服务设施，村内道路、晒谷场等。

5、指导具体的设计和建设

传统的城市规划是成体系成建制的规划，往往侧重宏观，但是在乡村规划中需要大量的中观规划来指导微观的设计和操作。

比如在乡村规划中，我们既需要产业研究，也需要产业在空间上落地，具体的产业项目、产业内容进行具体指导和定位，包括规模、建设方向等。

我们也需要对垃圾用哪种处理方式，是循环利用、就地处理？多少比例就地处理？多少要运出去？这种是垃圾专项规划，可以指引具体的设计，这些往往没有，地方往往只有具体的技术设计和建设缺少上位规划，产生了错误的方向问题。污水也是同样的问题，用什么方式去收集、处理，集中处理还是资源化的方式处理更符合农村的实际。

在乡村风貌上，每个乡村具体的设计千差万别，由于分布很散，不可能专门找人设计，因此缺少在中观层面上对风貌的定位，建筑材料的选择，建筑风格、选址，这些都是乡村规划需要解决的问题。

乡村建设中的基础设施，道路基础设施选型选线，都需要中观的规划，但可惜目前的村庄规划大多停留在宏观层面，缺少中观规划，乡村规划重在中观层面，起到承上启下的作用，目前恰恰缺少的正是这一部分。

村庄规划设计特别要注重山边的森林和生态修复，注重村边的绿化和黑臭水体，注重田边的大棚和地窖冷库，注重水边的小桥沟渠和水利设施，注重路边线形及材料和路边景观绿化，注重宅边的景观和垃圾污水的处理，而这些都属于中观规划的部分。

四、探索接地气的乡村规划理念

1、整县推进系统编制乡村建设规划

自古皇权不下县，发展到今天，乡村已不是孤立的存在，县域是全面统筹安排各项产业和专项建设的地域单元。不同乡镇，不同的先天本底和条件也都需要不一样的定位和规划。传统的城镇镇村体系规划是以县城为主体，最多考虑到一些乡镇，没有涉及到村庄，也很难把村庄的问题说清楚，所以需要系统的编制县域乡村建设规划。这个规划是每个具体的村镇规划的上位规划。一些没有条件单独编制村庄规划的地方，也可以一定程度的用县与乡村建设规划来暂时替代村庄规划。

2、建立一个具有本地特色的乡村分类发展

众多的村庄必须分类发展，因类施策。国家乡村振兴战略规划，将村庄分为集聚提升类，城郊融合类，特色保护类，搬迁撤并类，前三类是未来乡村振兴的聚集点。同时，乡村里还存在大量“一般发展类村庄”（那些缺乏产业，空心化比较严重但仍然会存在一段时间的村庄）和“基本保障类”（资源要素匮乏但短期内不会消亡的村庄），这两类量大面广，要积极关注。

对不同类型村庄应采取不同的发展建设标准和不同的发展建设时序。总体上应先易后难，先重点，先城郊，先特色保护。通过优先发展这些有区位优势，有资源优势，有交通优势，有人气有活力的村庄，带动其他村庄有序地实现乡村振兴。

不同地区应该编制各具特色的分类办法。一定要针对自己的实际情况编制，比如北京乡村振兴提出了上楼村、倒挂村等很有特色的分类。同时分类的名字尽可能客观，比如说用一些生态涵养型、山区型的名字，让留下来的村民有信心。

3、在乡村人口流失的背景下研究乡村规划问题

要重点研究农村的人口问题，未来乡村的人口会持续流失，要研究大量出现的空心村、凋弊村如何整治，要在研究人口减少的背景下研究乡村规划如何开展。

4、传承乡村智慧充实乡村规划

几千年农耕文明归纳总结的在乡村里的一些土办法是乡村的智慧。比如我们传统的村寨在选址布局上依山就势，避开良田耕地，尊重风水理论。再比如我们传统对垃圾污水通过堆肥还田、畜禽饲养的方式，生态循环、资源化利用，比现在城市市政工程处理方法来得高明得多。

这些自然的、生态的、传统的乡土办法非常实用、依然鲜活、很有生命力，反观来自于城市的、西方的现代城市规划理论却与乡村格格不入。

5、以乡镇为单元编制村庄规划

单独的编制村庄规划是最不划算的。一个村庄麻雀虽小，五脏俱全，涉及到经济文化社会建设产业等多个方面，没有几十万是编不好一个村庄规划的。地方政府往往没那么多资金，也没有必要花这么多钱编制规划。但同时，往往一个县有很多地方自然地理环境一样，社会发展水平一致，经济文化特征相同，村庄的区别并不大，70%左右的内容是一样的，个性部分只有30%。所以相同区域的村庄一起来编制规划，反倒非常经济，针对性也更强。

一个乡镇往往地理社会经济文化发展的水平是一致的，所以以乡镇为单元编制村庄规划是最经济划算的。同时乡镇的管理水平，要好过村庄。乡镇的社会经济发展未来动力不足，但是从管理角度，日益需要加强。以乡镇为单位编制村庄规划也符合村庄人口日益减少的趋势，便于小集中大均衡的原则。

6、做村民有用的规划

对村民而言规划有没有用很重要，能够指导乡村经济的发展，能够在空间落地，能够指导具体建设，就是有用的规划。村庄规划一定要能直接指导乡村的建设，乡村不可能都去请人做设计做施工图，村庄规划要一定程度上从面上指导一些简单的建设，面上的建设。同时还有利于县、乡镇、村各级的管理方便。

7、便于村民简洁易懂

乡村规划内容量小不大，不要像城市规划一样强求成体系，成片区的编制，一定要有针对性地编成几图几书，少做一些图文并茂式的分析和说明，多提供一些具体做法和选择，多选用或绘制一些卡通图片。

总体的文本和成果图纸一定要少而精，要限制厚度，既便于复制，也便于阅读规划内容。有条件的村可以做一个永久公示牌，把村庄规划的总平面放在村里的重要位置，便于全村人了解和监督。

五、什么人来编乡村规划？

1、以村民为主体编制村庄规划

自古以来村庄的规划建设都是村民自己来完成的，村民并不笨，建设自己的家园谁也不傻。反倒是自己来编制村庄规划，更加知道自己想要什么，也更加会遵守自己编制的规划，更加有责任感。自己的事儿自己做，它的意义已经远大于技术方面的意义。事实上我们城市里自己家装修，跟这个道理一样，我们都不是室内设计师，不是装的也很漂亮嘛？而且过程很值得回味。

村委主导。乡村的规划一定要请村两委主导，请一些社会学、艺术家等方面的专家来作为顾问，规划、市政、建筑等专业的编制技术人员为辅导的编制团队，请村民参与到乡镇审批，最后在县里通过。

2、组织以县市从事社会科学、文化艺术、退休同志为主体的乡贤为主体，下乡帮助编写规划

县里有能人，很多有经验的同志曾经下乡或者平时经常到乡村出差；也有很多同志，前些年城镇化从乡村调到城里来工作的，这些同志既熟悉农村的实际情况，又了解外部的发展新理念，他们做的规划往往是最适合乡村的。

同时乡村的问题是个社会科学的问题，要充分把一些从事社会科学类的，从事文化艺术类的，对乡村有热情的，特别是一些退休的同志调动起来，他们时间精力相对充裕，又愿意到乡村去呼吸新鲜的空气，工作有热情，他们很愿意发挥自己的余热。这些老同志经常去乡村，也是一种告老还乡吧。这些同志组成的新鲜血液，对农村的人才起到了重要的弥补，对农村的人气也有一定程度的增加提升。有他们的参与，能把乡村建得更美好。

3、国家发了文号召组织院士院长大师和设计院设计师下乡

这个活动非常好。越来越多的人重视乡村了。他们的到来会激发农村地区丰富的创造力，他们是药引子，能激发药更大的效率。

如果说城市的规划注重管控的话，乡村的规划更加注重如何实用，注重如何引导建设，有用是乡村规划的核心！

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【作者简历】

方明，中国城市科学规划设计研究院院长，教授级高级规划师；住房城乡建设部村镇建设、住宅设计、海绵城市等多个专家委员会委员；中国建筑学会村镇建设分会常务副理事长。

从1992年起，一直从事村镇规划建设领域的相关标准制定与研究工作，重点参与村庄规划、小城镇规划、县域乡村建设规划、特色小镇、传统村落等研究，近年系统地研究乡村振兴并在全国各地授课；是我国村镇建设领域资深专家，著有我国第一套《新农村建设丛书》等书目。

先后参与住房城乡建设部开展的中国传统村落、村庄规划、县域乡村建设规划、全国重点镇、特色小镇、美丽宜居城乡、中国历史文化名镇名村、特色旅游景观名村等。

同时，长期从事规划设计一线工作，做了大量的城市规划和设计、乡村规划设计、住宅小区、建筑设计等工作；先后多次获得联合国人居范例奖、国家设计金奖、詹天佑土木工程大奖、建设部优秀规划设计奖等奖项。主持和参与第二届、第三届全国农村人居环境所在地的试点规划。参与全国多个地方的乡村振兴规划、特色小镇规划、美丽乡村建设导则等。

 

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